经过春秋战国的酝酿，中国古代的封建制度，逐步演化为列国制度。最后的七国争雄，都尽力强化动员 资源的组织能力。为此，七雄分别发展了相当有效率的军事组织和行政系统。各国也时时彼此学习发展的经验。在法家学者们手上，综合整理为管理学的理论；这是 有关政治组织及其运作的第一次理论化。荀子、韩非子、李斯等人，综合了管仲、商鞅、申不害、慎到诸人的经验和讨论，不仅在理论部分有更完全的讨论，而且终 于在秦帝国的组织形态上，得到了实践的机会。秦始皇统一天下，创建了一个前所未有的大帝国，其管理系统之完备和充实，在当时各处的大国，可谓独步。这个组 织的形态，在中国历史上，延续到二十世纪初，皇朝制度大体是一贯的。秦朝立下的帝国组织，在大原则上，改变不多。
这一代替封建制度的国家组织，我们称为“郡县制度”，即是中央直接管辖全国，从中央到地方， 经过两层或三层的金字塔结构。秦朝一千多个县，归属五、六十个郡。汉朝在郡的一级之上，又加了十三个州。郡县金字塔结构上端，就是皇帝的朝廷，有总揽全部 事务的政府。政府和皇室内廷是分开的：皇室内廷，处理皇帝的家庭事务；政府有丞相或相当于丞相的人物，领导了不同的部会，分工办事。中国的文官结构，还另 有特色，就是有一个独立行使职权的监察单位，称作御史台。政府之内文武也分途，文官和武职各自有自己的行政系统。皇室自己的财务和国家的财务是分开的。国 家财政也有预算、执行和考核三个阶段。如此复杂的管理组织，中国大帝国的管理系统，无疑是世界历史上的空前创举。
之前我们曾经说过，汉朝文官制度，有“察举”选拔人才。当然察举制度以前，秦帝国的官员们， 大多是从有军功的人员派任，并没有经过民间的察举。汉武帝的时代，察举制度才逐步发展，从民间选拔优秀的年轻人，在地方政府服务；有了地方政府的经历，这 些人方才由地方首长推荐，集中在中央的“郎署”，学习观摩中央政府的运作和各种法令。经过数年历练，年轻的“郎”分发到中央或地方去做比较基层的官员，内 外互调，学习各种事务。有些人在某些专业较有专长，就可能一生的经历都在这专业范围内发展。经由察举制度，一方面在全国吸纳优秀的人才，另外一方面，有一 个训练和考核交叉进行的过程，使得文官的候选人具备专业的能力。汉朝文官制度之下，担任主管的官员，在他第一次担任的前一年，应当是见习期间；见习期间成 绩满意，此人才正式接任。见习制度是保证这个官员的能力和职务是相称的。整体言之，汉朝的文官是根据才能任官，而不是根据社会渊源或社会地位任官。个别文 官的工作成绩，也有定期的考核。地方官员定期将期内的工作成绩，呈报中央；中央即可从地方送来的报告之中，不仅知道官员成绩的好坏，也能够理解全国各地的 情形。因此，一个金字塔一样的文官系统，不仅是人才流转的机制，也是一个信息流转的机制。
如此专业化的政府，既有训练官员的机制，也有收集信息的功能。所以，秦汉帝国具有强大的开展 能力。秦汉帝国陆续在东南沿海地区、西南山林地带，一步一步地开发，将这些地方逐渐吸纳为中国所有。而且，一旦成为帝国的一部分，这些地方就整体融合在中 华天下之内。秦汉帝国能长久保持其坚实的凝聚性，应是由于有了如此高效率的治理系统。相对而言，在下一章我们会论述，同一时代的罗马帝国，就缺少一个如此 专业化的组织，也因此不能有坚实的核心，维持开拓和发展的成果。
